РАЗДЕЛ I ПРИРОДА И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ГЛАВА I. РАЗВИТИЕ ИДЕЙ И ПРОГРАММ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Административное право в России и за рубежом имеет длительную историю. Ему посвящены сотни книг и тысячи статей. Практически все политики и государственные деятели были озабочены административными преобразованиями. Само течение истории диктовало как сохранение устойчивости, так и перемены. Они стали ощутимы в новом свете к концу XX в. и началу нового тысячелетия в связи с новой ролью права и меняющимися функциями государства.
Любое общество и государство заинтересовано в успешном управлении своими социальными делами. Это дела публичные, отражающие общий интерес и потребности общества, государства и граждан в самосохранении и обеспечении своей жизнедеятельности. Для этого приходится организовывать, упорядочивать и регулировать поведение людей, деятельность государственных и социальных институтов, поддерживать общественный порядок. Иначе не наладить производства, не обеспечить развитие культуры, не помочь человеку в удовлетворении его потребностей и интересов.
Если кратко оценить исторические аспекты данного явления, то можно заметить внимание к управлению уже в древнем мире. Поддержание порядка и обеспечение послушания подданных, благоустройство, организация войска, сооружение дорог и каналов не случайно отвлекали большие силы в Египте, Греции и Риме. Понятие «полиция» первоначально означало управление делами полиса - города-государства. И лишь в последние три-четыре столетия оно стало обозначать специализированную службу общественного порядка и внутренней безопасности.
Развитие административных структур в России происходило очень медленно. В начале XVII в. быстрее реорганизуется центральное управление, во многом по западным образцам. От приказов времен Ивана Грозного совершается переход к коллегиям и иным центральным учреждениям. В 1720 г. для них утверждается «Генеральный регламент». Местная же власть десятилетиями почти не меняется, и лишь в январе 1864 г. царь подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», а в 1890 г. - новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Усилилось некоторое противостояние бюрократии.
Можно выделить в качестве крупнейших вех развития административного права следующие: этапы его существования под эгидой полицейского права совместно с другими сферами регулирования, этапы развития административного права как самостоятельно, так и под «крышей» теории права и государственного права, этапы формирования в XX в. самостоятельной отрасли административного права с его общей частью - в зарубежных доктринах и административной практике, с общей и особенной частями - в советской и современной теории и практике. На рубеже XX-XXI вв. усиливается функционально-регулирующая роль административного права.
Перестройка и реформы управления в СССР и России шли и проходят, не без заметного влияния зарубежных теорий и практики управления. Характерное для 20-30-х гг. увлечение системами Тэйлора и Файоля выразились в движениях за всеобщую рационализацию и научную организацию труда. Эти движения возродились в 60-70-х гг., когда казалось возможным почти полностью использовать механизм управления предприятиями, повышения качества продукции, методы обучения управленческого персонала. И в последние годы интерес к этому возрос..
Другое направление развития зарубежной теории и практики управления связано с устройством и функционированием публичной администрации, всей системы органов административной власти. При всей специфике Франции, Германии и других стран и в этой сфере есть немало общих моментов.
ГЛАВА II. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ДЕЛАМИ

Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется названными и дополнительно следующими признаками: а) непрерывный и оперативный характер деятельности; б) осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии; в) установление юридико-функциональных режимов; г) применение мер административной ответственности; д) деятельность иерархически построенного аппарата управления; е) профессиональный персонал; ж) административное усмотрение.
Сообразно видам управления развивается и система научного знания о них, т.е. научные теории. Кибернетика есть всеобщая теория управления в природе и обществе, в технических системах. Наука управления изучает управленческие процессы в обществе. Теория государства уделяет внимание организации управления государственными делами. Теория государственного управления - динамике управления и комплексному функционированию государственных органов и их персонала. Конституционное право и административное право посвящены регулированию правовых основ государственного управления - в широком и узком смысле. Между этими науками существует тесная связь, поскольку изучаемые ими явления находятся между собой в органическом единстве. Их взаимопроникновение и грани соприкосновения подчас трудно уловимы.
Системы управления проходят большой путь развития. Раньше преобладали иерархически однородные системы. Сейчас создаются новые по природе, содержанию и объему функций, структурам, методам связи с общественностью системы управления. В смешанных системах есть и государственные, и ассоциативные, и иные начала. Первостепенное значение имеет, конечно, упрочение государства и политической системы в целом.
Подробные характеристики природы и видов управления позволяют выявить их «юридический срез». Здесь интересны два аспекта. Первый касается поля применения юридических средств. Будучи комплексным явлением, управление использует для своих целей разные средства - экономические, материальные, кадровые, идеологические, юридические, технические. Юридические средства имеют как собственное поле применения, так и смежное поле, где они опосредуют использование других средств. Нахождение меры их правового отражения - дело сложное, и его не всегда удается осуществить правильно.
Второй аспект связан с радиусом правового отражения, имея в виду разные виды управления. Право в целом, все его отрасли служат правовым обеспечением управления в обществе, социального управления и управления государством, государственными делами. Государственное управление в более узком смысле опосредуется конституционным и административным правом.
Именно административное право регулирует организацию и деятельность специального аппарата - органов исполнительной власти, собственно управленческую деятельность. И в то же время административное право в функциональном смысле охватывает и управление обществом, и управление государством, поскольку его нормы создают правовые режимы функционального назначения. В орбиту этих режимов технологически единообразной деятельности неизбежно включается широкий круг субъектов права. Иначе невозможно обеспечить постоянное, оперативное и специализированное осуществление и охрану публичных интересов.

ГЛАВА III. ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Административное право как важнейшая и наиболее разветвленная отрасль права включает в себя разные источники и среди них правовые акты. Законодательство как основная структурированная система актов и норм выступает в виде материального административного законодательства и в виде административно-процессуального законодательства. В целом механизм административно-правового воздействия на общественные процессы весьма объемен.
При определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Отрасль административного права можно разделить на подотрасли, о которых подробнее будет сказано ниже.
Понять природу современного административного права, впрочем, как и в прошлые десятилетия, можно в контексте различения публичного и частного права. В системе публичного права оно занимает, пожалуй, место своего рода опорной конструкции, несущей основную нагрузку публично-правового регулирования в виде административно -правового регулирования. Именно в административном праве наиболее ярко выражается обеспечиваемый правом публичный интерес, закрепляется статус управленческого аппарата и персонала, проявляются властные начала и реализуются властные полномочия, применяются меры принуждения, запрета и т.д.
Административное право отражает не все публичные интересы, а преимущественно те из них, которые выявляются в рамках предмета его регулирования. Доля регулируемых им публичных интересов, естественно, изменчива в силу перехода ее как в сферы других отраслей публичного права, так и в сферы отраслей частного права. В административном праве публичные интересы закрепляются, обеспечиваются и реализуются с помощью разных правовых средств. Назовем их: а) нормативное фиксирование публичного интереса и его признаков; б) закрепление видов публичных интересов; в) признание приоритета публичных интересов; г) установление порядка и гарантий обеспечения публичных интересов; д) определение способов защиты публичных интересов и мер административной ответственности за их нарушение.
Тем самым публичные интересы, обеспеченные административным правом, приобретают значение нормативных ориентиров деятельности и критерия принятия правовых актов и иных документов. Они способствуют формированию социально значимого правосознания граждан и мотивации их поведения, предотвращают отступления от общих правил и гипертрофирование частных, личных интересов. А именно эта тенденция российской действительности весьма болезненно отражается в разных сферах государственной и общественной жизни, ею порождается масса правонарушений и преступлений.
В административном праве обеспечивается сочетание убеждения и принуждения. Специалисты выделяют методы управления прямого и косвенного воздействия, что позволяет гибко влиять на происходящие общественные процессы и поведение людей. Все это способствует чаще всего быстрому достижению поставленных целей, хотя и сопровождается подчас социальными издержками и жесткостью в отношении людей. Поэтому не менее полезны методы косвенного воздействия, позволяющие содействовать формированию благоприятной для субъектов права ситуации; управомочивать адресатов свободно совершать широкий круг действий; стимулировать активную деятельность и выбор оптимальных вариантов. Нетрудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования человеческого фактора, поскольку они способствуют осознанному включению населения, партий, общественных организаций и движений в процессы властвования и управления. Формируется самоуправленческий механизм.
ГЛАВА IV. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Административное право является одной из наиболее развитых и мощных отраслей права и законодательства. Оно охватывает обширный и очень разнообразный нормативный массив, позволяющий «пронизывать» и регулировать разные стороны государственной и общественной жизни. Еще раз подчеркнем: административное право играет в правовой системе системообразующую роль.
Во-первых, оно представляет и выражает один из двух главных методов правового регулирования, а именно императивный, повелительный. Другой базовый метод - диспозитивный - олицетворяется нормами гражданского права. Поэтому административное право есть фундаментальная базовая отрасль права. Ее своеобразное объединение в треугольник «конституционное право - административное право - гражданское право» формирует фундамент всей системы права.
Во-вторых, административное право служит своего рода «материнской отраслью» прежде всего для отраслей публичного права, «пропитывая» и поддерживая их своими подотраслями, институтами и нормами. Например, финансовое право со своими подотраслями бюджетного и налогового права впитывает нормы административного права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти, об их взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, административно-правовых санкциях и др. Отрасли социального права, в частности экологическое право, насыщаются нормами административного права применительно к той сфере регулирования, где именно императивность дает наибольший эффект.
Органически целостная система права предполагает единство целей и принципов правотворчества, построения правовой системы, механизмов правоприменения. Общее теоретико-методологическое единство обеспечивается правопониманием, типичным для гражданского общества, теми идеями и концепциями, которые дают устойчивую нормативную ориентацию в государстве. А отсюда неизбежные общесистемные характеристики законодательства, которые превращают его из суммы законодательных актов в структурно упорядоченный правовой массив. Общие принципы, конституционная классификация правовых актов, критерии выделения структурных частей законодательства (отраслей, массивов, комплексов) и их соотношения между собой, базовое значение конституции, ее норм, понятий и терминов, законодательные приоритеты, нормативно-функциональные связи, процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий - вот ось, которой скрепляется система законодательства.
В общественной практике, однако, допускается много отступлений от единых принципов правотворчества и правоприменения. Нарушается «чистота» отраслевых рядов системы права и системы законодательства, с одной стороны, неумело находят соотношение между ними либо искусственно изолируют их - с другой. Множество внутренних противоречий разрывают целостную правовую ткань и снижают эффективность системного правового воздействия на общественные процессы. Административное право нередко «тонет» в общей правовой пучине.
Многолетние наблюдения свидетельствуют о широком и устойчивом развитии административного права во многих странах. Оно характерно для разных государств в силу той меры общности государственной организации и функционирования государственных институтов, которая выражена в реализации властных полномочий и единообразном регулировании общественных отношений. При этом наблюдаются и значительные различия, поскольку административное право каждого государства отражает особенность его традиций и истории, устройство, а также специфику системы права.

ГЛАВА V. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Для норм административного права характерны: ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов, строгая подзаконность; односторонне-властное волеизъявление стороны; широкая сфера усмотрения; преобладание директивно-обязательных норм; нормативно-ориентирующее воздействие; прямое применение административных санкций за правонарушения.
В отечественной юридической литературе сложилось устойчивое представление о правовой норме. Ее характеризуют несколько признаков. Норма права - это: а) первичная клетка права, б) государственное повеление, в) правило общего характера, персонально неконкретное и рассчитанное на многократное применение, г) формально определенное правило. Стало традицией выделять в структуре правовых норм три самостоятельных части - гипотезу и диспозицию, присущие нормам положительного регулирования, и диспозицию и санкцию, свойственные нормам правоохранительным. Нормы в разных отраслях права весьма специфичны.
Каждая норма, отличаясь специфическими признаками, существует и действует не сама по себе. Строгие системные связи и зависимости означают их согласованное, комплексное и даже «одномоментное» применение, поскольку именно административно-правовые нормы занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон - подзаконный акт - акты исполнения - документ. Чаще всего не одна норма, а их совокупность, причем как однородных, так и неоднородных, создают целостный эффект административно-правового воздействия.
Под источником административного права можно понимать формы «административного правообразования» и внешнего структурного выражения административно-правовых норм. В этом смысле значение источника права может рассматриваться в трех аспектах. Во-первых, он способствует зарождению правовых норм в соответствии с объективными условиями экономического и социального развития и для отражения общественных интересов. Таков скорее материальный аспект источника права, поскольку право обусловливается именно процессом развития политических, экономических и иных отношений. В данной работе мы лишь отмечаем, но не рассматриваем подробно указанный аспект источника.
Во-вторых, источник административного права означает импульс, своего рода начало формирования правовых норм, процесс правообразования. Скажем, научные концепции ученых-административистов, о чем подробно рассказывалось выше, оказывали сильное влияние на реальную административную политику и административную практику. Ими в немалой степени формировались устойчивые взгляды на виды и признаки административно-правовых актов, органов государственного управления. Основанием концепций и программ административных реформ часто служили теоретические разработки ученых, политиков, государственных деятелей.
В-третьих, источник административного права выступает как форма выражения и структурирования административно-правовых норм. Черты источника такого рода в наиболее полном виде воплощают правовые акты и административные договоры как письменные документы особого рода, со своими признаками и структурой.
Административно-правовой акт служит главным средством регулирования отношений в административной сфере. В нем за-• ложен тот нормативный импульс, который способствует упорядочению и стабильности административно-правовых отношений, с одной стороны, их динамизму и развитию - с другой. Причем участники этих отношений испытывают сильное, хотя и неодинаковое правовое воздействие. Если правомочный субъект затрачивает усилия на подготовку и принятие акта, на организацию его реализации, то субъекты, которым акт адресован, обязаны его исполнить. Правосознание и тех и других постоянно проявляет себя в правомерных или неправомерных актах или действиях.
ГЛАВА VI. ЮРИДИЧЕСКИЕ АКТЫ КАК ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Закон есть основной правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом для регулирования важнейших общественных отношений.
В Конституции РФ дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В ст. 90 говорится о том, что Президент издает указы и распоряжения. В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах как основании для издания актов Правительства, а в п. «а» ст. 125 - о разрешении Конституционным Судом дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведенные конституционные характеристики раскрывают разные грани актов Президента.
Правовые акты органов общей компетенции, возглавляющих «пирамиду» исполнительных органов на соответствующем уровне управления, занимают важнейшее место в системе источников административного права.
Среди административных актов всегда выделяются ведомственные акты. Их возникновение и действие обусловлены наличием в системе исполнительной власти специфических органов. Речь идет о министерствах, государственных комитетах, комитетах, службах, департаментах, инспекциях и иных разновидностях центральных органов управления. Это могут быть как федеральные органы исполнительной власти, так и соответствующие органы субъектов РФ. Их статус определяется Конституцией, законами и указами, положениями о каждом органе, утвержденными Правительством. Готовится проект ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти».
Двухуровневый характер государственного устройства РФ сочетается с конституционным принципом единства исполнительной власти. Однако очень трудно обеспечить сочетание этих начал между собой. Акты исполнительных органов республик и других субъектов РФ сходны по юридической природе с актами федеральных органов. Но соподчиненность актов республиканских органов нередко бывает нарушена, что ведет к обострению деструктивных явлений в управлении и в, деятельности всего государственного аппарата. В отличие от республик несколько иная картина в исполнительных органах других субъектов РФ и прежде всего областей и краев. Правовой статус исполнительных органов порождает много неясного в системе и видах их актов, ведет к противоречиям между ними и правовыми актами федеральных органов.
Нормы и правила об административно-правовых актах субъектов РФ содержатся в конституциях и уставах. Они включаются в текст законов о правовых актах либо в положения (правила) о порядке подготовки и принятия актов глав администраций.
В массиве административно-правовых актов наибольший вес имеют локальные акты. Они принимаются на предприятиях, в организациях и учреждениях как первичных структурных ячейках. Этими актами регулируется решение множества организационных, трудовых, производственных, торговых, финансовых вопросов, общих для всех локальных структур. С их помощью решаются содержательные вопросы, в которых отражается характер выполняемой деятельности - производство продукции, оказание услуг, выполнение социальных, учебных и иных работ.
Локальные акты как бы замыкают длинную «правовую цепь» от Конституции и закона и способствуют непосредственному осуществлению административно-правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти. Они служат «мостом» между актами и действиями, поведением людей, и от их качества во многом зависит уровень управления, регулирования и правопорядка. На них оказывают прямое или косвенное воздействие правительственные и ведомственные акты. Причем чрезмерное влияние, с одной стороны, и стремление избежать его, с другой, пагубно отражаются на уровне деятельности.

РАЗДЕЛ II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА

ГЛАВА I. СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Государство функционирует и развивается как сложная социальная система со своими элементами. Важнейшим из них является публичная власть со своими институтами как структурными способами ее осуществления. Государственные органы выступают главным носителем функций государства, обеспечивая как его устойчивость, так и приспособление к меняющимся условиям политического, экономического и социального развития. В переходные периоды перестройка государственных органов происходит весьма противоречиво, нередко с преодолением сопротивления старых сил.
В стремительной правотворческой деятельности и в многообразном правоприменительном процессе люди чаще всего соприкасаются с актами и действиями государственных органов и их представителей. Далеко не всегда удается обнаружить их внутренний импульс, каковым является административное усмотрение. Именно оно подчас в решающей степени определяет содержание законов и актов управления, позицию и действия государственных органов, отношение государственных служащих к людям и к нуждам предприятий и организаций.
Исполнительная власть и ее органы функционируют в административно-правовой сфере не изолированно. И другого рода государственные органы действуют в этой сфере, причем выступают здесь прежде всего как субъекты конституционного права и как субъекты административного права. Применяются также нормы иных отраслей права, что создает для государственных органов своего рода двухслойную правовую базу действия. Причем почти всегда их вхождение в административно-правовую сферу сопряжено с установлением взаимоотношений с органами исполнительной власти.
Понять природу участия законодательных и судебных органов в данной сфере можно путем правильной трактовки устройства государственной власти. Сведение данной проблемы к разделению властей не раскрывает всю картину функционирования власти в государстве. Поэтому потребуется ввести в наш текст краткий историко-теоретический сюжет.
Длительное время государственно-правовые институты рассматривались как способы «самоорганизации государства». В условиях утверждающегося приоритета общечеловеческих ценностей, прав и свобод личности, формирования гуманного демократического общества меняется подход к его институтам - они приобретают не самодовлеющий, а обслуживающий характер. Сказанное относится и к доктрине разделения властей, которая не воспринимается только лишь как инструментальная концепция власти.
Признание плюрализма в политической и экономической сферах способствует выражению разных интересов и одновременно - необходимости их согласования. Свойственная власти интегративностъ означает способность управлять интересами на основе их баланса. Формула «Народ как источник власти» служит выражением того сочетания общего, особенного и единичного, которое обеспечивает целостность общества.
Аппарат управления любого государства характеризуется большей устойчивостью, чем другие институты государства. Именно этот аппарат обеспечивает государственную преемственность и непрерывность выполнения государственных функций. Профессионализм его служащих является для этого необходимой гарантией, но их социальная ориентация на обслуживание общих интересов нередко лишь прикрывает социальную, элитарную приверженность. Материальные, финансовые и иные рычаги Управления, сосредоточенные в ведении исполнительных органов, Делают их мощным орудием государственной политики и приманкой для всех политических сил. И это позволяет наряду с общими закономерностями развития и функционирования исполнительных органов выделять и особенности, отражающие специфику стран или их групп

ГЛАВА II. ВИДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОРГАНОВ

Важнейшим субъектом административного права является правительство. Оно отличается масштабным использованием и реализацией административно-правовых норм, с одной стороны, и активным созданием административно-правовых норм, с другой. Во втором качестве правительство формирует общую правовую базу в сфере управления и регулирования и побуждает, организует и направляет процесс правотворчества и правоприменения со стороны других субъектов административного права. Подобная правообразующая роль правительства объясняется его высоким положением в государстве и в системе исполнительной власти.
Именно поэтому правительство обладает прежде всего конституционным статусом, что характерно для всех государств К содержанию его деятельности имеют отношение нормы других отраслей права. Но особое значение имеет административно-правовое регулирование вопросов организации и деятельности правительства, поскольку речь идет о своего рода центре всей управленческой системы. Оно включает в себя акты и нормы трех видов - специальные законы, посвященные статусу правительства, нормы тематических законов, относящиеся к его разнообразной функциональной деятельности, организационно-регламентные акты.
Министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, образуемым в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти. Оно обеспечивает в пределах своей компетенции осуществление Правительством РФ единой государственной политики в одной или группе смежных областей государственного управления. Будучи отраслевыми или функциональными органами они действуют во взаимодействии с другими органами внутри своей системы и вне ее. При подготовке проекта ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти» обсуждается положение о придании министерствам функций своего рода «головных» органов и координации ими в пределах своей компетенции деятельность других федеральных органов и исполнительных органов субъектов РФ. В этом смысл межведомственной координации.
Преобразования в России в экономической, социальной и политической сферах ориентированы на последовательную демократизацию общественной и государственной жизни. Они рассчитаны на развитие новых регуляторов и отношений в социально-рыночной экономике. Естественно, что генеральная тенденция предопределяет новое отношение к территориальному устройству государства, к его экономической системе.
Региональная политика приобретает значение устойчивой Доминанты. Принятие летом 1997 г. Европейской Хартии регионов стимулирует как самостоятельное развитие регионов, так и Реализацию принципа субсидиарности на 4-х уровнях - европейском, государственном, региональном и местном. Регионы выполняют существенную часть государственных дел, рамки их деятельности устанавливаются конституцией, статутами регионов, законом или международным правом.
В условиях динамичного развития экономики, политической и социальной сфер возникает острая потребность в комплексном решении крупных задач. Речь идет, прежде всего, о программно-диррективных актах, устанавливающих такие задачи и круг взаимодействующих участников для их решения - о концепциях, программах, планах и т.п. Особое значение имеют целевые программы, утверждаемые федеральным Правительством и в регионах.

ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Понятие государственной службы в нашей стране формировалось и развивалось исторически. Долгие годы считалось, что в рамках государственной службы регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных органах, правил и способов замещения должностей, подбор работников, регулирование служебной деятельности, определение сроков службы и правил увольнения В таком смысле государственная служба охватывала все категории работников, занятых не только в государственном аппарате, но и в учреждениях и организациях как объектах управленческого воздействия. Попыткой ограничить ее содержание была трактовка государственной службы как специфического организационно-правового средства формирования и организации работы личного состава всего государственного аппарата. И почти во всех учебниках по административному праву, вплоть до самых новых, государственная служба трактуется в широком смысле как выполнение служащим своих обязанностей во всех государственных организациях, а в узком смысле - как выполнение им обязанностей только в государственных органах.
Государственная служба - комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя ряд Пединститутов: организационного - государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата, нравственного - рассмотрение этических основ государственной (муниципальной) службы.
Руководитель государственного предприятия, учреждения и иной организации - ключевая фигура. Его статус позволяет гибко и оперативно осуществлять распорядительные, организационные и контрольные функции, направлять работу управляющего коллектива и коллектива в целом, официально представлять организацию вовне. Соответствие статуса и нужный для этого «набор» свойств руководителя способствуют эффективности управления на локальном уровне. И поэтому определение статуса в законах, Подзаконных актах, уставах и иных локальных актах (положениях, должностных инструкциях) имеет первостепенное значение.
Не менее важно глубоко освоить все элементы статуса и правильно их реализовать. Кроме общих актов руководитель должен хорошо знать специальные нормативные акты: устав конкретного предприятия; отраслевые и локальные правила внутреннего распорядка для рабочих и служащих; положения о структурных подразделениях предприятия; должностные характеристики (инструкции) заместителей директора и руководителей подразделений предприятия, иных работников; решения коллегии министерства, приказы и инструкции министра, иные нормативные документы по вопросам деятельности предприятия. Изучение общих и специальных нормативных актов позволяет глубоко усвоить основные полномочия и ответственность руководителя.
Прохождение государственной службы - непрерывный процесс. И все же ее основные этапы должны быть тщательно регламентированы. Без соблюдения нормативных требований, предъявляемых к разным ее этапам, трудно обеспечивать высокий уровень организации службы и эффективность управленческого труда.
Государственная служба как подотрасль административного права призвана формировать статус служащих - субъектов административно-правовых отношений. Ее правильное регулирование и эффективность - важное условие обеспечения высокого уровня управленческого труда.
ГЛАВА IV. ГРАЖДАНИН КАК СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Среди субъектов административного права особое место занимает гражданин. Имеется в виду гражданин, не наделенный властно-распорядительными функциями и либо работающий в организациях, либо не работающий (учащийся, пенсионер). Такие граждане всегда находились в орбите государственной деятельности, включались в сферу административно-правового регулирования, но далеко не одинаковым образом.
Исполнительная власть, функционирующая постоянно и в специальном режиме, всегда рискует оторваться от общества и меньше реагировать на интересы населения. Нормативно-служебное сознание и бюрократически-жесткое поведение часто отторгают граждан от их деятельности и создают ту полосу отчуждения, которая может деформировать власть и атмосферу в стране. Нам знакомы эти процессы как в прошлые десятилетия, так и в настоящее время. Эти явления широко распространены в зарубежных государствах. Противовесом служит механизм политического участия граждан в государственном управлении.
В административно-правовой сфере действуют органы местного самоуправления. Как известно, их статусу посвящены нормы конституционного и других отраслей права. Исходными служат нормы ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления, о невхождении их органов в систему органов государственной власти. Нормы ст. 132 предусматривают возможность наделения их законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств и подконтрольность государству органов местного самоуправления в части выполнения этих полномочий. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» развивает эти нормы, равно как и законы субъектов Федерации
Права граждан в административной сфере реализуются ими не только в индивидуальном порядке, но и коллективно. В последнем случае имеются в виду как массовые обращения, отражающие взгляды, мнения и позиции неограниченного количества лиц, так и деятельность общественных объединений. Общественное объединение есть добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов, указанных в его уставе. Статус общественных объединений закреплен в ФЗ «Об общественных объединениях», «О профессиональных союзах и гарантиях их деятельности», «О политических партиях». Закон определяет и их связи с государственными органами и формы взаимодействия.
Исполнительная власть, функционирующая постоянно и в специальном режиме, всегда рискует оторваться от общества и меньше реагировать на интересы населения. Нормативно-служебное сознание и бюрократически-жесткое поведение часто отторгают граждан от их деятельности и создают ту полосу отчуждения, которая может деформировать власть и атмосферу в стране. Нам знакомы эти процессы как в прошлые десятилетия, так и в настоящее время. Эти явления широко распространены в зарубежных государствах. Противовесом служит механизм политического участия граждан в государственном управлении.
В зарубежных государствах, чей опыт политического отчуждения долгие годы подвергался в нашей стране острой критике, уделяется серьезное внимание решению проблемы участия. Ее решение достигается разными способами и прежде всего ориентацией работников государственных органов на поддержание и укрепление связей с общественностью, на формирование навыков «общественного диалога» и предотвращение и устранение разрыва между центральными и иными органами с внешней средой столь злободневные, пока и для нас.
ГЛАВА V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНИЗАЦИЙ

Среди субъектов административного права можно выделить тех, кто осуществляет, защищает публичные интересы и тех, кто реализует частные интересы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъектов по признаку наличия у них исполнительной власти, государственно-властных полномочий. Тогда первая группа — властные субъекты, отношения между которыми являются, как правило, внутриаппаратными, вторая группа — невластные субъекты, между ними не может быть административно-правовых отношений. Отношения властных и невластных субъектов являются внеаппаратными и могут быть административно-правовыми.
Коллективные субъекты — это организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое, персонифицированно. Коллектив, как правило, объединен каким-то интересом, целью, он функционально дифференцирован, действует на законном основании, имеет свои механизмы управления, в нем определены роли каждого. Коллективное образование в административно-правовых отношениях, с одной стороны, действует от своего имени, на него, как на определенную целостность, возлагаются обязанности, ему предоставляются права, а с другой—обезличивает конкретных людей.
В прежней, огосударствленной экономике появление юридических лиц - несобственников, прежде всего - государственных предприятий, вызывалось тем очевидным обстоятельством, что само государство как основной, а нередко и монопольный собственник важнейших видов имущества не могло непосредственно хозяйствовать с ним. Для этих целей оно и создавало свои предприятия, сохраняя за собой право собственности на их имущество. Сами же эти юридические лица получали от него особое вещное право (оперативного управления и полного хозяйственного ведения). В таком виде, не будучи собственниками, предприятия в какой-то мере самостоятельно участвовали в гражданских правоотношениях.
В современных промышленно-развитых государствах довольно прочно установилось применение системы государственных хозяйств по отношению к железным дорогам, к почте, телеграфу, горнодобывающей промышленности. Однако, имеющиеся там государственные и муниципальные предприятия обычно существуют в форме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью с полным или решающим участием государства-учредителя.
Государственные предприятия в России сейчас, в целом, уменьшают свой удельный вес. Многие из них приватизированы их собственниками является не государство, а другие субъекты (граждане, юридические лица). Государственные предприятия существуют и создаются в таких отраслях хозяйства, которые обслуживают все население (предприятия транспорта, связи, информатики, топливно-энергетического комплекса), либо способствуют выполнению задач Российской Федерации в целом (оборонные предприятия), либо действует там, где частная собственность не может обеспечить приемлемую долю прибыли (аэрокосмическая промышленность).
Некоторые виды деятельности разрешаются только государственным предприятиям, функционирование которых соответствующим образом подчиняется режиму разрешительной системы - производство любых видов оружия и боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация наркотических веществ.
Поскольку государство является собственником унитарных предприятий, то именно к ведению государственных органов относится создание предприятий; определение предмета и целей их деятельности; утверждение устава, который является единственным учредительным документом такого юридического лица; управление предприятием, назначение на должность и освобождение от должности руководителей; доведение в установленных случаях государственных заказов; реорганизация и ликвидация государственных предприятий.
РАЗДЕЛ III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ГЛАВА I. МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Государственное регулирование в научных трудах по-прежнему «привязывается» только к экономике и служит одним из проявлений или функцией государственного управления в широком смысле. Оно характеризуется как установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий. Данную функцию дополняют всесторонним контролем за выполнением правовых требований, координацией и установлением общего направления деятельности участников отношений, защитой их законных интересов и прав, определением и нормативным закреплением приоритетов, установлением порядка регистрации, лицензирования и т.п. По опыту зарубежных стран выделяются экономическое и социальное регулирование - по целям, политическое и законодательно-административное - по форме государственного регулирования
Административно-правовое регулирование в качестве разновидности государственного регулирования есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. Причем оно, как и собственно административное управление, распространяется на многие сферы государственной и общественной жизни (т.е. на область прежней «особенной части»). Длительность цикла последовательно совершаемых действий, побуждение субъектов права действовать самостоятельно и осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур, обеспечение стабильности в их функционировании - таковы назначение и проявления этого регулирования.
Вполне естественно, административно-правовое регулирование использует нормы-дефиниции (редко), компетенционные нормы, нормативы (стандарты, квоты и т.п.), технико-юридические измерители (уровень цен и т.п.). Напомним, что оно сочетается с нормами гражданского и налогового законодательства и чаще всего как бы «оформляет», «поглощает», «вводит» их в действие в том или ином цикле и ситуации жизнедеятельности регулируемых объектов. Составление их «набора», обеспечение правильного соотношения требуют серьезных усилий.
В регулировании следует сочетать и устойчивость и динамичность, иначе оно не будет эффективным. Введение и поддержание регулятивных режимов требует серьезных усилий со стороны государственных органов.
Средства, рычаги административно-правового регулирования не одинаковы по своему назначению и содержанию. Они могут быть и жесткими, и ориентирующими, и поддерживающими, в зависимости от решаемой с их помощью задачи.
В законах определяются общенормативные характеристики государственного регулирования, которые распространяются на многих субъектов права, включая субъекты административного права, охватываются разные виды или уровни правового регулирования - законодательного, подзаконного, договорного, локального. При этом в различных законах можно обнаружить и немало специфических моментов в закреплении государственного регулирования, особенно его объемов и методов. Хорошо, когда специфика оправдана особенностями воздействия на объекты управления, и плохо, когда возникающий «разнобой» происходит из-за слабой научной основы данного явления.

ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

Назначение административно-правовых режимов - регулирование особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К таким средствам относятся: а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим; в) детальная, своего рода операциональная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой; г) строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима; д) более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; е) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).
Административно-правовой режим есть специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни. Он устанавливается в законах и подзаконных актах и направлен на их строго целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния. Но не хочется, чтобы у читателя создалось впечатление о своего рода схематичности введения административно-правовых режимов. На практике такой подход ведет либо к чрезмерно жестким мерам регулирования, либо к неэффективности режимов из-за неудачного их сочетания с другими способами регулирования. Требуется точный выбор времени и верная оценка длящихся или иных ситуаций, и соответственно видов деятельности, требующих побуждения субъектов права к неуклонному соблюдению ее целей и параметров.
Административно-правовые режимы призваны регулировать разные «государственные состояния» и способы функционирования государства
Субъекты административного права должны действовать в соответствии с законодательными нормами, причем выполнение их обязанностей, обеспечение гарантий для граждан и строгая ответственность призваны создать постоянные режимы для удовлетворения законных интересов граждан и охраны их прав.
Конституционный статус гражданина един на территории всей страны. Статусная регистрация и учет гарантируют начальное проживание и деятельность, защиту прав и законных интересов. Этому служит государственная регистрация актов гражданского состояния - рождения, заключения и расторжения брака, усыновления или удочерения, установление отцовства, перемены имени, смерти гражданина. Это - юридические факты, порождающие наступление, изменение или прекращение правоотношений. Органы ЗАГСа вносят соответствующие записи в актовые книги и выдают гражданам свидетельства на основании этих записей. Регистрацию актов гражданского состояния за границей производится консульскими учреждениями РФ. Статья 47 ГК предусматривает принятие Закона об актах гражданского состояния. И все же государственные органы устанавливают порядок регистрации, формы записей.
В условиях свободно складывающихся рыночных отношений и их известной С помощью норм административного права создаются режимы, ориентированные на обеспечение выполнения определенных функций и действий государственных органов, предприятий и учреждений, а также граждан. Выражение в них публичного интереса способствует строго целевой направленности деятельности субъектов права, оберегающей и их собственные интересы. Такие режимы могут быть либо нормальными, постоянно применяемыми в рамках того или иного круга правового регулирования, либо специальными, вводимыми для достижения специализированного порядка действий и поддержания состояния отрасли, территории и т.п. на нормальном уровне.
ГЛАВА III. ПОДЗАКОННЫЙ ХАРАКТЕР АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Административно-правовое регулирование является частью общего государственно-правового регулирования. По этой причине оно пользуется и средствами других видов регулирования. Конституция и закон создают не только основу для административно-правового регулирования, но и активно в нем участвуют. Их прямые и косвенные регуляторы весьма действенны и ощутимы во многих сферах.
Указанная тенденция развития требует дополнительных усилий, с одной стороны, и нахождения правильного баланса между законом и подзаконным актом - с другой. Здесь по-прежнему смещаются акценты и возникает много юридических коллизий - то сферы регулирования этих актов определяются неверно, то акт управления «подавляет» закон, то последний «мельчит» и вторгается в узкие области административно-правового регулирования. Рассмотрим подробнее возникающие здесь проблемы.
Соотношение закона и подзаконного акта имеет большую историю, ибо в ней отражается устройство властей и их связь между собой, согласованность действий или противоборство. Вся классическая научная литература по конституционному и административному праву уделяла большое внимание подзаконности актов управления.
Признание формул действия на основе и во исполнение закона на практике далеко не всегда сопровождается реальной перестройкой в соответствии с ними действий и актов исполнительных органов, органов управления. То игнорируются законы в целом или их отдельные положения, то допускаются прямые нарушения законодательных норм, то не принимаются акты в их развитие и не изменяются или не отменяются устаревшие акты, то отношение к закону и реагирование на него наблюдается с опозданием, от случая к случаю. В итоге подрыв авторитета закона и преувеличенная роль подзаконных актов ослабляют эффект правового регулирования и воздействия на происходящие процессы и объекты управления.
Соотношение закона и подзаконных актов является важнейшим элементом механизма реализации законов. Оно же служит одним из показателей состояния законности как в отрасли, регионе, в отдельной организации, так и в стране. Понятно, что уровень законности зависит не только от усилий исполнительных органов. На него влияют экономические, политические и социальные факторы.
Издание юридических норм кладет начало правовому регулированию общественных отношений, воздействию на экономические, политические, социальные, научно-технические и иные процессы.
Это сложный механизм перевода норм в ценностные установки, в реальное общественное поведение, включающий в себя ряд элементов: юридический (издание правоприменительных, конкретизирующих актов, совершение правомерных действий), идеологический, психологический, организационный, материальный. Руководители всех уровней призваны представлять его в полном объеме, не ограничивая противоречивый процесс реализации правовых норм какой-либо одной стороной и не допуская недооценки других. Механизм действия права в сфере управления рассчитан на правомерное поведение всех его участников, на неуклонное укрепление законности как важного фактора повышения дисциплины и организованности, эффективности труда, производства и управления.

ГЛАВА IV. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Большое значение имеет обеспечение правильного соотношения норм внутреннего и международного права. Оно определяющим образом влияет на все отрасли права и законодательства и, естественно, на многие стороны административно-правового регулирования и государственного управления. Поэтому мы выделяем небольшую главу по данной проблеме.
В современном мире усиливаются тенденции взаимозависимости и взаимовлияния государств. Созданные с этой целью международные организации и союзы, сообщества государств способствуют согласованному разрешению общих проблем для мирового содружества. Осознание необходимости их решения становится доминантой общественного поведения во многих странах. Сказанное ведет к меняющемуся соотношению внутреннего и международного права, причем процесс протекает не безболезненно. Еще более острыми являются вопросы сочетания их норм, преобразования и взаимного влияния, преодоления коллизий.
Возникают острые вопросы: как совместить суверенные права государств и право международных организаций, допустимо ли ограничение первых и отказ от признания абсолютного суверенитета, каким образом обеспечить учет интересов сторон, как оценивать нормы и процедуры международного права, которые служат этой цели? Ответы могут быть, естественно, и политическими, и юридическими. Утверждение приоритета международного права над национальным сопровождается использованием международных принципов, норм и понятий в национальном праве. Оно должно сочетаться с механизмом участия государств в выработке международно-правовых норм и решений, ответственности за их выполнение и одновременно с обеспечением суверенитета народов и государств. Конфликтные ситуации требуют специального механизма, не ущемляющего прав отдельных стран. Ведь в международной политической системе усиливается «разнополюсность» и расширяется вектор интересов и их столкновений. Все это требует еще более углубленного понимания граней соприкосновения международной и национальной правовых систем. Нужно четко представить их сложную структуру. Тогда удается находить эти грани с учетом внутренней иерархии каждой системы и их целостных проявлений.
Национальная правовая система включает в себя принципы права, правотворчества и правоприменения, всю совокупность правовых актов и норм. Строгая ее системность означает четкое соотношение актов между собой - конституции и закона, закона и подзаконного акта и т.п. Все акты являются продуктом деятельности органов государственной власти и обеспечены их авторитетом, властными и иными средствами воздействия.
Международная правовая система также является многозвенной. Она строится на основе общих принципов, закрепленных в Уставе ООН, - суверенное равенство государств, добросовестное выполнение обязательств, разрешение международных споров мирными средствами и др. Эти и иные принципы международного права являются универсальными и общепризнанными как для других «слоев» международного права, так и для национальных правовых систем. Далее можно выделить «право международных организаций» (напр., ЮНЕСКО, МОТ, ВТО) с их конвенциями, пактами, декларациями и резолюциями, действующими в той или иной сфере.
Все более заметной становится роль надгосударственных объединений - сообществ, где формируется и действует «право сообщества». Таковы принципы, акты и нормы, например, в рамках Европейского союза, СНГ, обладающие как признаками норм международного права, так и признаками «уставного права сообщества» с более жесткими регулятивными воздействиями.

РАЗДЕЛ IV. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ

ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ: ОРГАНИЗАЦИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ

Управление есть целенаправленное воздействие субъекта на объект для перевода его в новое состояние. Оно имеет своего рода командный характер. Административно-правовое управление облечено преимущественно в императивные юридические формы и выражается посредством деятельности государственных органов.
Государственный аппарат служит опорной конструкцией любого государства. Устойчивое признание высокой роли государственного управления в условиях Советской власти сменилось в конце 80-х - начале 90-х гг. его резкой критикой. Абсолютизация рыночной саморегуляции сочеталась с негативной оценкой объема государственных воздействий в экономической и социальной сферах. Но жизнь не подтвердила такого, курса, и в последние годы вновь усиливается внимание к управлению. Робкие признания его упорядочивающего значения и эпизодические акты о государственной поддержке сменяются официальным тезисом о радикальном повышении эффективности управления.
Аппарат управления является наиболее динамичной частью всего государственного аппарата, поскольку ему приходится гибко реагировать на происходящие изменения в экономике, в социальной и политической сферах. Вместе с тем нужно обеспечивать и устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность, когда не рвутся оправдавшие себя «нити управления», когда учитывается положительный и отрицательный опыт реформ.
Органы государственного управления в нашей стране пережили за восемь десятилетий много перестроек. Шел поиск соотношения отраслевых, функциональных, территориальных и комплексных принципов управления. Поиск бывал и удачным, и ошибочным, и тем более надо вспомнить историю для правильного выбора современной стратегии управления.
Настойчивое укрепление демократической базы исполнительной власти путем реализации права граждан участвовать в управлении государством достигается разными способами: а) открытостью и информированностью; б) широким привлечением к выработке решений; в) поддержкой общественных инициатив; г) «диалогами» и «круглыми столами»; д) умением преодолевать конфликтные ситуации и достигать договоренностей; е) ориентацией исполнительных органов на обеспечение прав граждан, создание «публичных служб» в государственных органах.
Предложенные меры по совершенствованию исполнительной власти могут дать эффект при соблюдении трех условий:
- их обоснованность и последовательность в осуществлении;
- правильное понимание и заинтересованное отношение всех участников управленческой деятельности и широких слоев населения;
- строгая взаимосвязь с осуществляемой экономической и социальной деятельностью.
Соблюдение названных условий позволяет предвидеть улучшение во взаимоотношениях всех звеньев исполнительной власти между собой, отношений исполнительной власти с законодательной и судебной властями и местным самоуправлением, повышение качества решения управленческих задач за - счет рационализации управления и упрощения аппарата, а также более широкой общественной поддержки.

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ

Одним из существенных элементов государственного управления является контроль. Он позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, «отклонений» от заданных целей. Эффективность контроля обеспечивается многими факторами, и прежде всего его направленностью, систематичностью, всеобъемлющим характером, действенностью осуществляемых мер, прочной правовой базой.
Контроль является одной из традиционных функций управления. Может быть, по этой причине сложилось немало представлений о его назначении, элементах, механизме. При этом обращает на себя внимание тенденция расширенной трактовки контроля, осуществляемого не только государственными органами, но и иными звеньями социального управления. В последние годы появилось немало ценных работ, посвященных функционированию контроля в обществе.
Государственный контроль осуществляют в нашей стране различные органы. Функции общего контроля реализуют: а) Президент РФ, б) Правительство РФ, в) президенты, главы правительств и губернаторы субъектов РФ, г) законодательные (представительные) органы.
Межведомственный функциональный контроль осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Разумеется, каждый в пределах своей компетенции. Их контроль имеет ярко выраженный функциональный характер.
Контрольные функции органов исполнительной власти чаще всего регламентируются в законах и положениях, устанавливающих их статус. Они могут закрепляться и в текущих подзаконных актах, когда возникает потребность в изменении или усилении контрольных полномочий в общем объеме управленческой деятельности. Гибкость правового регулирования способствует устойчивости контрольной деятельности.
Установление содержания и объема государственного контроля в различных сферах деятельности - дело очень сложное. Требуется строгая ориентация в выборе объектов и методов контроля, равно как в действиях субъектов, обладающих контрольными полномочиями. Иначе возникает немало ошибок, связанных с неиспользованием или превышением контрольных полномочий, с неправильным поведением проверяемых юридических и физических лиц. Деформация контроля резко снижает его эффективность. Поэтому публичная и устойчивая регламентация контрольной деятельности в статутных и тематических законах и положениях имеет актуальное значение.
Составным элементом государственного контроля является учет и отчетность. Тем самым обеспечивается получение и оценка информации о деятельности всех субъектов права с точки зрения показателей, установленных в официальном порядке государственными органами. Эти показатели дают картину того, как реализуются публичные интересы в различных сферах деятельности, в какой степени полученные результаты свидетельствуют об их реальном выражении. «Обратная связь» - налицо. Причем виды учета охватывают основные стороны деятельности каждой организации, в пределах тех или иных специализированных функций, о которых говорилось выше.
Разновидностью государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, органами управления, является административный надзор. Ученые-административисты дали устойчивую характеристику административного надзора - это проверка не всей деятельности подконтрольных органов и организаций, а лишь выполнения ими определенного количества норм и правил. Специальные административные полномочия здесь не связаны с подчиненностью контролируемых объектов и касаются обеспечения тех условий, без которых они не могут нормально функционировать.

ГЛАВА III. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В управлении приходится применять различную информацию. Для этого требуется вводить юридические режимы ее сбора, хранения, анализа и использования. Режимы различаются по целям, порядку создания и пользования. Одни из них формируются в обязательном порядке, другие - в силу компетенционных обязанностей госорганов, третьи - на договорной основе. Законодательство формирует прочные легальные основания для создания информационных режимов.
В ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» регулируются режимы информационного обеспечения государства и его органов, с одной стороны, и их обязанности в данной сфере - с другой. На государственных органах лежит забота о непрерывности, о доступности, об охране информационных систем, поскольку без этого немыслимо их развитие, пользование ими со стороны граждан и юридических лиц. Право собственников информационных ресурсов, информационных систем, технологий гарантируется законом и соответствующими действиями государственных органов. Приведем подробно конкретные правовые нормы.
Государственные информационные ресурсы РФ формируются в соответствии со сферами ведения как: федеральные информационные ресурсы; информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ; информационные ресурсы субъектов РФ.
Формирование государственных информационных ресурсов осуществляется гражданами, органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ формируют государственные информационные ресурсы, находящиеся в их ведении, и обеспечивают их использование в соответствии с установленной компетенцией.
Деятельность органов государственной власти и организаций по формированию федеральных информационных ресурсов совместного ведения, информационных ресурсов субъектов РФ финансируется из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ по статье расходов «Информатика» («Информационное обеспечение»).
В происходящих преобразованиях и реформах вопросы власти, собственности и права относятся к числу важных вопросов. Один из них - информация как ресурс, как ценность общества, государства и гражданина. Между тем без информации невозможны любые преобразования, поскольку она служит средством познания и отражения процессов и явлений, их фиксированного использования и упорядочения общественных отношений. Каждый субъект права - государство и его органы, предприятия, учреждения, общественные организации, трудовые коллективы, граждане - не может не иметь информационного обеспечения своей деятельности.
К сожалению, отечественный опыт заключения межгосударственных информационных соглашений невелик.
Импульсом к развитию межгосударственных соглашений стали документы СНГ. В соглашении об образовании СНГ содержится признание важности единого информационного пространства. 27 февраля 1992 г. подписано Соглашение о парламентском сотрудничестве в правовой сфере. Обмен проектами и принятыми законодательными актами, сведениями о подготовке актов, совместное обсуждение концепций законов, согласованное научное обсуждение проблем законодательной деятельности - пункты соглашения.
В целом можно отметить объективную тенденцию развития информационного обеспечения всех видов внутригосударственной и межгосударственной деятельности. И упорядочение, совершенствование информационного статуса субъектов права - участников этой деятельности служит важным фактором улучшения государственной, хозяйственной и социально-культурной деятельности.
РАЗДЕЛ V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ

Каждая страна пытается определить свой курс в отношении экономики. Пассивное наблюдение, контроль, огосударствление, содействие и поддержка - вот спектр используемых средств. В последние десятилетия в США развивается концепция «конституционной экономики», в Германии - «теория порядка» как часть концепции социального рыночного хозяйства. Соблюдение норм, иных правил и институтов способствуют согласованию интересов и динамичности экономики
Большое значение имеет организация регулирования и управления в сфере финансовых отношений, включающая в себя бюджетные, налоговые, банковские, кредитно-инвестиционные и иные аспекты. Причем нормы административного права применительно к статусу органов, процедурам и т.п. тесно переплетаются с нормами бюджетного, налогового, банковского законодательства. Федеральные законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса», «О бухгалтерском учете», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» ежегодные законы о федеральном бюджете, законы субъектов Федерации о бюджетах и особенно бюджетный кодекс создают легальную почву для действий в данной сфере.
Административно-правовое управление в сфере экономических отношений осуществляется с помощью целого ряда инструментов. Это и действия государственных органов, и участие их в процессе «самоорганизации» хозяйствующих субъектов, и программные средства. Сочетание императивности и саморегулирование требует больших усилий.
Рассмотрим первый блок вопросов. Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» создал юридическую базу для деятельности Антимонопольного комитета и его органов в регионах. В законе много запретительных норм, и их приходится применять, поддерживая здоровые конкурентные отношения хозяйствующих субъектов и ограничивая проявления монополизма.
К злоупотреблениям хозяйствующего субъекта своим доминирующим положением на рынке относятся: ограничение или прекращение производства, а также изъятие из обращения товаров в целях создания или поддержания дефицита на рынке; необоснованное повышение (снижение) цен; навязывание таких условий договора, которые ставят контрагентов в неравное положение или не относятся к предмету договора, в т.ч. навязывание потребителям принудительных условий продажи -товара; действия, которые повлекли или могут повлечь существенное ограничение конкуренции или ущемление законных интересов других хозяйствующих субъектов или потребителей.
Запрещается заключение и осуществление в любой форме соглашений (согласованных действий) между конкурирующими хозяйствующими субъектами, в которых предусматриваются цены (тарифы), скидки (надбавки), размеры выплат, направленные на ограничение конкуренции; раздел рынков (по территориальному принципу, по объему продаж или закупок, по ассортименту товаров, по кругу продавцов или покупателей); устранение с рынка или ограничение доступа на него других хозяйствующих субъектов в качестве продавцов или покупателей.
Признаются в установленном порядке недействительными полностью или частично достигнутые в любой форме соглашения (согласованные действия) между неконкурирующими хозяйствующими субъектами, один из которых занимает доминирующее положение, а другой является его поставщиком или потребителем (заказчиком).

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

Конституционный принцип приоритета прав и интересов человека является определяющим для деятельности всех государственных органов, организаций, учреждений и предприятий. Ему должны следовать все субъекты права, связана ли их деятельность с экономической, социальной, политической или иными сферами жизни государства и общества. Ориентация, приоритеты, мощное развитие систем жизнеобеспечения человека придают социальной сфере особый смысл, поскольку она непосредственно связана с человеком, с его потребностями и духовным миром. Входящие в эту сферу отрасли культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки, экологии объединены общей целью, содержанием и тенденциями развития. Взаимосвязь отраслей настолько тесная, что каждая в отдельности не может развиваться планомерно, гармоничность человека как целостной личности служит их своеобразным интегратором. Но и специфика отраслей очевидна, и ее нельзя игнорировать.
В случаях, когда законодательство устанавливает компетенцию РФ и ее субъектов в различных отраслях социальной сферы, приходится сочетать конституционно-правовые и собственно административно-правовые элементы.
В пределах компетенции субъектов Федерации административно-правовое управление выражается в: определении особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений; разработке и реализации региональных программ развития образования; формировании государственных органов управления образованием и руководстве ими, назначении руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием); создании, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений соответствующего подчинения, лицензировании образовательных учреждений; установлении национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов; установлении местных налогов и сборов на цели образования; установлении региональных нормативов финансирования образования; организации финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказании им посреднических услуг в части материально-технического обеспечения; установлении дополнительных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм.
Сфера труда требует постоянного внимания государственных органов. В правовых актах о статусе Правительства РФ и правительств, губернаторов и глав администраций установлены в общей форме соответствующие функции. Наибольший объем деятельности падает на специальный орган, действующий в области совместной компетенции Федерации и ее субъектов.
В течение многих десятилетий в условиях Союза ССР это были Министерство труда и Государственный комитет Совета Министров по вопросам труда и заработной платы. В РФ в последние десятилетия действует то Министерство труда, то Министерство труда и социального развития. Сочетание этих функций не вполне удачное, тем более что некоторое время тому назад существовало Министерство социальной защиты, а ранее - Министерство социального обеспечения.
Нынешнее Министерство труда и социального развития выполняет в сфере трудовых отношений ряд важных функций регулирующего характера, связанных с нормированием труда и его оплаты, классификацией и тарификацией должностей, обеспечением охраны труда, расширением трудовых споров и нормативов.
Особое внимание государство уделяет управлению в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Ситуация здесь очень плохая, и ее исправление во многом зависит от эффективной системы охраны и обеспечения деятельности в данной сфере, в частности от организации управления.

ГЛАВА III. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ И ЗАКОННОСТИ

Организация управления в области обороны, обеспечения безопасности и охраны государственной границы отличается прежде всего своей значимостью для государства. Устойчивость государства и целостность его территории и границ, стабильность государственной власти служат индикаторами жизнедеятельности страны. Внешняя функция государства всегда была важнейшей: для обеспечения его самостоятельности, существования и независимости, для отпора агрессоров и захватчиков. Ее выражению служит система специальных государственно-правовых институтов.
В административно-правовом плане существенным является, во-первых, предусмотренная возможность введения, изменения и отмены государственных состояний (чрезвычайное положение, состояние войны, мобилизация и т.п.). Во-вторых, в данной сфере существует централизованная система управления, обеспечивающая единообразие и оперативное принятие решений, маневр войсками, материальными и иными ресурсами. Это исключительная компетенция РФ, но ее осуществление предполагает участие субъектов РФ в определенных формах. В-третьих, в этой сфере используются такие структурные образования, как войска. Это единая государственная военная организация со своими иерархическими звеньями, особым правовым статусом и режимами деятельности. В-четвертых, применяется особый режим государственной службы.
В условиях формирующегося правового государства крайне важен действующий механизм укрепления правопорядка и законности, обеспечения юридического обслуживания граждан и юридических лиц. Руководящие функции в данной сфере осуществляют Президент и Правительство РФ - на федеральном уровне, президенты, правительства, губернаторы и главы администраций - на уровне субъектов Федерации. В этот механизм входят две самостоятельных и взаимодействующих системы - Министерство внутренних дел и Министерство юстиции.
Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации утверждено Президентом 18 июля 1996 г. Оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел РФ и внутренних войск МВД РФ.
Министерство подчиняется Президенту РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией РФ и законодательными актами РФ, а также Правительству РФ.
МВД РФ возглавляет систему органов внутренних дел, в которую входят: министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, управления (линейные: управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, Государственная противопожарная служба, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружные управления материально-технического и военного снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска. В систему министерства также входят внутренние войска, состоящие из округов внутренних дел, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений, учреждений обеспечения деятельности внутренних войск, органов управления внутренними войсками.
ГЛАВА IV. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Подготовка к вступлению России в международные организации включает комплекс мер, в т.ч. соответствующую корректировку правовых актов. Так, 8 августа 2001 г. распоряжением Правительства РФ утвержден План мероприятий по приведению законодательства РФ в соответствие с нормами и правилами Всемирной торговой организации. Изменения действующих и принятие новых законов требуют от федеральных министерств и ведомств большой нормативной и организационной работы.
Расширяющаяся деятельность нашей страны на международной арене требует высокоэффективной организации управления в данной сфере. И здесь важнейшая роль в осуществлении внешних функций государства принадлежит Президенту РФ. Согласно ст. 86 Конституции РФ он осуществляет руководство внешней политикой страны, ведет переговоры, подписывает международные документы РФ, ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей. Статья 83 Конституции РФ предусматривает право Президента назначать и отзывать дипломатических представителей государства в иностранных государствах и международных организациях - после консультаций с комитетами, комиссиями палат Федерального Собрания (п. «м»). В посланиях Президента о положении в стране характеризуются основные направления ее внешней политики (п. «е» ст. 84).
Конституционная функция федерального Правительства по реализации внешней политики РФ находит конкретное выражение в «наборе» его полномочий. Правительство РФ:
осуществляет руководство в сфере обеспечения отношений России с иностранными государствами, международными организациями;
обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях;
в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;
отстаивает геополитические интересы России, защищает ее граждан за пределами территории РФ;
осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области международных отношений, является Министерство иностранных дел РФ. Положение о МИД 14 марта 1995 г. утверждено Президентом РФ, которому подведомственно данное министерство. Президент и Правительство осуществляют контроль за работой МИД по соответствующим направлениям его деятельности. В этом специфика статуса МИД ввиду особого значения его деятельности.
В систему МИД РФ входят дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, представительства РФ при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, представительства министерства на территории РФ, а также подведомственные ему предприятия, учреждения и организации на территории РФ, созданные для обеспечения деятельности МИД.
Растущий объем социально-экономических и иных связей государств создает объективную основу для удлинения радиуса действий исполнительных органов национальных государств. Дело не ограничивается их эпизодическими функциональными и политическими контактами. Формируется механизм международного управления, как в рамках общих, так и специальных структур и программ взаимодействия.

РАЗДЕЛ VI. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС. ЮРИДИЧЕСКИЕ КОЛЛИЗИИ

ГЛАВА I. ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

Государственное управление и регулирование, опосредуемые нормами административного права, вовлекают в свой «оборот» множество физических и юридических лиц. Реализация этих норм «встречается» на каждом уровне с другими нормами, участники административно-правовых отношений их воспринимают и оценивают по-разному. Возникают немало произвольных толкований и действий, отклонений от «нормативной модели». Правоприменение порождает множество юридических противоречий, коллизий.
Следовательно, нужен механизм действия правовых актов. В нем следует выделить в интересующем нас плане общепозитивную роль, ориентацию на достижение правовых целей, на ритмичную деятельность всех ее участников, и правозащитную роль, призванную охранять права и интересы граждан и юридических лиц, укреплять законность.
Их уяснению и достижению помогает обращение к понятию «управленческий процесс». Широкое его использование позволяет выявить на «коллизионном поле» смысл собственно административного процесса.
Управленческий процесс в широком смысле является важнейшим элементом механизма управления. Благодаря ему обеспечивается динамичное функционирование системы управления. Система проявляет себя именно в управленческом процессе как разновидности процессов общественной деятельности. Системы управления в целом и каждое их звено в отдельности достигают стоящих перед ними целей, установленных, как отмечалось выше, чаще всего в нормативном порядке. Субъекты управления добиваются необходимых результатов воздействия на управляемые объекты. Тем самым появляется возможность соизмерить полученные результаты с затратами управленческого труда и целями, установить степень эффективности управленческой деятельности
Широкое понимание управленческого процесса и коллизионного права позволяет вникнуть в суть способов решения интересующей нас проблемы. Понятие и содержание административного процесса всегда находилось в поле зрения науки административного права. Почти все ученые сходились на том, что ключевым является понятие административного процесса как специфического юрисдикционного процесса в сфере управления. Устойчивость такого подхода дополняется в последние годы его более широким пониманием как разновидности управленческого процесса. Но далеко не все можно признать удачным в таких решениях.
Административный процесс предназначен для реализации статуса всех субъектов административного права. Он многофункционален и способствует управленческим, регулятивным, защитным и иным действиям.
Схематично можно представить систему административно-процессуального законодательства следующим образом.
1. Основы административно-процессуального законодательства.
2. Закон о порядке обращений граждан, рассмотрении их заявлений и жалоб в органах исполнительной власти.
3. Закон и порядок предоставления информации гражданам органами исполнительной власти.
4. Закон о порядке рассмотрения споров о компетенции органов исполнительной власти.
5. Обновленный КоАП в части установления на федеральном уровне принципов единообразного рассмотрения административных правонарушений.
6. Кодекс административного судопроизводства.
7. Федеральный закон об органах административной юстиции РФ - административных судах.

ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ И РЕГЛАМЕНТЫ

Управленческий процесс осуществляется не только путем использования определенных административно-правовых форм, но и в рамках установленных административных процедур. Под административной процедурой в широком смысле слова понимается определенный правовыми нормами порядок осуществления органом исполнительной власти (должностным лицом) установленных для него полномочий в процессе управленческой деятельности. Административная процедура представляет собой совокупность (систему) юридически значимых действий, операций и формальностей, совершение и соблюдение которых необходимо для принятия или исполнения правового акта нормативного либо индивидуального характера.
Административная процедура заключается в последовательности правовых действий или операций, которые обычно должны быть осуществлены в определенном порядке и в определенный срок. Срок - это установленный правовой нормой промежуток времени, в течение которого какой-либо акт, операция или действие должны быть осуществлены либо, наоборот, в течение которого запрещено что-либо предпринимать. Сроки устанавливаются для охраны и защиты права, для сохранения существующего правового положения либо для разработки правового акта. Цель установления определенных сроков состоит в том, чтобы заставить субъектов права действовать быстрее, ускорить их вступление в правоотношение, либо, напротив, замедлить их активность, предоставив минимальное время для раздумий и консультаций.
Существенный элемент процедуры - последовательность операций, следующих друг за другом стадий и формально установленных действий. В силу этого отдельные процедуры кажутся громоздкими и стесняющими свободу действий. Однако почти все они призваны защищать права и законные интересы лиц, заинтересованных в принятии либо исполнении правового акта. Соответствующая процедура является дополнительной, а иногда и определяющей гарантией законности акта или справедливости разрешения юридической ситуации.
Административные процедуры закрепляются правовыми нормами и выступают как определенные правила совершения управленческих действий. Они регулируют как правотворческую (правоустановительную), так и правоприменительную деятельность органов исполнительной власти. Соответственно, их можно подразделить на правотворческие и правоприменительные.
Процедуры правотворческой деятельности федеральной государственной администрации регулируются Постановлением Правительства РФ 1997 г., утвердившим "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Указом Президента РФ определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента, Правительства и федеральных органов исполнительной власти.
Правоприменительные процедуры подразделяются на регулятивные и правоохранительные или юрисдикционные. Регулятивные процедуры используются для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел позитивного, неконфликтного характера и организационно-исполнительных вопросов, для реализации прав и законных интересов частных лиц в сфере управления. Они формализуют оперативную, организационно-исполнительную деятельность по разрешению повседневных дел, возникающих в процессе государственного управления. В силу этого они являют собой административные процедуры в узком (собственном) значении слова. Под административными процедурами в узком смысле слова понимается установленный нормами права порядок (правила) совершения управленческих действий и разрешения органом исполнительной власти конкретных индивидуальных дел, связанных с обращениями частных лиц в целях реализации их прав и законных интересов.
ГЛАВА III. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРОИЗВОДСТВО, АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Административное правонарушение (проступок) есть посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы, граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Административная ответственность за правонарушения предусмотрена КоАП.
Различаются административное правонарушение, совершаемое умышленно или по неосторожности. Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия либо бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста. К лицам в возрасте от 16 до 18 лет, совершившим административные правонарушения, применяются меры, предусмотренные Положением о комиссиях по делам о несовершеннолетних.
Процессуальный порядок производства по делам об административных правонарушениях мы изложили близко к тексту КоАП. Его задача - своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепление законности.
Порядок производства по делам об административных правонарушениях в органах (должностными лицами), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, определяется КоАП, иными законодательными актами и постановлениями Правительства.
Орган (должностное лицо) оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и правосознанием.
О совершении административного правонарушения составляется протокол уполномоченными на то должностным лицом либо представителем общественной организации.
В протоколе об административном правонарушении указывается: дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и существо административного правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; объяснение нарушителя; иные сведения, необходимые для разрешения дела.
Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим административное правонарушение; при наличии свидетелей и потерпевшего протокол может быть подписан также и этими лицами.
ГЛАВА IV. «ВСТРОЕННЫЕ» ЭЛЕМЕНТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

Специализированные процессы как бы «встроены» в общеправовое регулирование тематического характера, и в этом виде они получают, все более широкое развитие. Их нельзя отнести полностью к административным процессам, поскольку содержательное, функциональное регулирование осуществляется с помощью законов о бюджете, налогах, земле, таможенном деле и иных правовых актов.
Однако бесспорно наличие элементов административного процесса в виде: а) органов исполнительной власти и должностных лиц, участвующих в процессе и обладающих для этого правами и обязанностями, б) перечня и последовательности действий, совершаемых этими органами и должностными лицами, в т.ч. сбора и перевода документов, в) иерархической связанности органов.
Особенная часть КоАП посвящена видам административных правонарушений, объединяемым в крупные группы. Это - посягательства на права граждан и здоровье населения, на собственность, правонарушения в области охраны окружающей среды, памятников истории и культуры, в области промышленности, использования тепловой и электрической энергии, сельского хозяйства и ветеринарно-санитарного дела, на транспорте, в области дорожного хозяйства и связи, в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, в области торговли и финансов, общественного порядка, порядка управления.
Перечень и границы широких сфер (а их 17) еще не определяются четкими критериями и их предстоит найти. Довольно часто меры административной ответственности появляются во вновь принимаемых законах, и тогда предстоит их «ссылка» в КоАП. Но это бывает не всегда и не быстро. Часто принятый закон сопровождается отсылкой к мерам административной ответственности, и законы об изменениях КоАП «идут» беспрерывно. Так, в плане законодательной деятельности Правительства РФ на 9 месяцев 1997 г. из 65 проектов 7 посвящены изменениям КоАП. Много правительственных и ведомственных актов вводят эти меры в своей «полосе» правового регулирования. Одновременно устанавливаются порядок и процедуры рассмотрения дел, не всегда совпадающие с общими процедурами КоАП и закрывающие граждан, юридических лиц в «ведомственных тоннелях» без права выхода вовне. Не много ли административных мер и оснований их применения? К тому же велико число подзаконных актов в этой сфере.
Развивающееся законодательство придает судебной защите прав и законных интересов юридических и физических лиц все более универсальный характер. Напомним, что согласно ст. 11 ГК РФ любое решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд. Нередко этому должно предшествовать рассмотрение жалобы в вышестоящие административные органы.
В динамичной государственно-правовой, управленческой и экономической практике возникает множество отношений между субъектами права. Субъекты частного права, обладающие правоспособностью и выступающие прежде всего как юридические лица, и субъекты публичного права, наделенные компетенцией, осуществляют различные юридические действия и принимают те или иные правовые акты. В отношениях между ними весьма острыми являются вопросы компетенции. Одни из них порождены разными подходами к определению понятия компетенции. В других случаях, касается ли это спора о компетенции или спора о содержаний компетенционных актов и действий, необходимо не только ответить на несколько важных и актуальных вопросов, но и провести анализ и оценку нормативных и фактических элементов компетенции государственных органов.

ГЛАВА V. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ

В законодательстве европейских стран термин «административная юстиция» почти не используется. И все же выделяются два его признака: административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности и осуществляется с соблюдением основных элементов судебного производства. Одной из сторон судебного процесса обязательно является представитель администрации. В структурном плане административная юстиция осуществляется либо специальными судебными подразделениями, либо судейской специализацией в рамках органов исполнительной власти или судов общей юрисдикции. Есть и смешанные формы, когда допускается отправление административной юстиции как судами общей юрисдикции, так и специальными административными судебными инстанциями.
Иностранный и отечественный опыт дает информацию для новых конструктивных решений в нашей стране.
Разные элементы административного процесса формируются в рамках общих судебных и квазисудебных процедур. Теперь предстоит сделать шаг вперед и переходить к формированию системы административной юстиции. Примечательно, что отечественные юристы давно ставят этот вопрос. Д.М. Чечот почти четверть века тому назад характеризовал административную юстицию как порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров в сфере административного управления, возникающих между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами - с другой. Эта деятельность осуществляется специально созданными юрисдикционными органами. Но предложенное определение как модель не послужило, к сожалению, основой для практических мер. Автор делал акцент на некоторых процессуальных правилах, на праве жалобы
Надо учитывать, что существуют разные подходы к определению «административного судопроизводства». Это - участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях и осуществление судом (любым) контрольных функций в отношении законности актов. Это - судопроизводство по административным делам (спорам), осуществляемое административными судами, это - судопроизводство по административным спорам, осуществляемое общими и арбитражными судами.
Предстоит уточнить содержание понятий «административное дело», «административно-правовое нарушение», «административный процесс».
Вполне оправданно дополнительное обсуждение среди специалистов основных норм-дефиниций: публично-правовые отношения; государственный орган (административный орган, орган государственной власти, орган исполнительной власти); спор о компетенции; разногласия между государственными органами; жалоба; обращение; иск.
Формирование единых нормативных понятий является основой для проведения работ по упорядочению. Законодательных актов в сфере административного судопроизводства.
В перспективе можно предвидеть следующие тенденции. Изменения в юрисдикции различных судов, в категориях рассматриваемых ими дел могут привести к переменам в системе судов. Получат развитие специализированные суды - административные, трудовые, земельные, хозяйственные и др. Тогда арбитражные суды будут фокусировать свои усилия преимущественно на экономических делах. Вопрос, останутся ли они как самостоятельные суды. Потребуются изменения в объеме и характере дел, отнесенных к конституционной юрисдикции. Все варианты требуют тщательного анализа.