Тема 1.

Предметом изучения курса “Государственная служба” является комплексное правовое регулирование разнообразных государственно-служебных отношений, складывающихся в процессе осуществления государственной службы.
На основе Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права законодательство регулирует организацию государственной службы Российской Федерации и служебные отношения государственных служащих, содействуя эффективному функционированию аппаратов государственных органов всех ветвей власти, гармоничному взаимодействию всех видов государственной службы, а также взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой, созданию правовых гарантий с механизмом их реализации для граждан Российской Федерации при поступлении на государственную службу и ее прохождении.
Предмет курса “Государственная служба” значительно расширен за счет введения изучения особенностей государственной службы в субъектах РФ, где растет понимание важности совершенствования законодательства как условия успешного реформирования всех сфер государственной жизни, реального обеспечения приоритета и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также укрепления собственной государственной службы. В субъектах РФ идет активный процесс принятия специальных нормативных правовых актов о государственной службе.
В предмет учебного курса включены также нормативные акты, определяющие особенности государственной службы в отдельных федеральных государственных органах. Это касается, например, таможенной службы, государственной службы сотрудников органов внутренних дел и др.
В курсе “Государственная служба” учитывается последовательность и внутренняя взаимосвязь отдельных частей (субинститутов) института государственной службы, включенных в базовые акты о государственной службе.
В общей форме структура общественных отношений в сфере государственной службы определена вышеназванным Федеральным законом. В нем обозначены основные виды общественных отношений, совокупность которых и составляет объект регулирования законодательства о государственной службе.
В качестве самостоятельного вида выделяются общественные отношения, связанные с участием Российской Федерации в международно-правовом сотрудничестве и регулировании государственной службы в рамках СНГ, а также отношения, связанные с участием Российской Федерации в международно-правовых организациях и сотрудничеством со странами дальнего зарубежья в сфере государственной службы.
Государственно-служебные отношения, составляющие предмет законодательства о государственной службе, характеризуются следующими основными признаками.
1. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения. Правовое воздействие на государственно-служебные отношения необходимо по следующим причинам.
2. Государственно-служебные отношения характеризуются особыми публичными правами и обязанностями государственных служащих, которые не имеют аналога в частноправовых отношениях.
3. Государственно-служебные отношения регулируются публичным правом - конституционным, административным, финансовым, уголовным. Нормы частного права - преимущественно трудового - применяются в этих отношениях субсидиарно и временно.
4. Государственно-служебные отношения представляют собой отношения по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Обеспечение исполнения полномочий государственных органов -это осуществление целей и функций государства и решение государственных задач.

Тема 2.

Государственная служба в допетровский период не имела четких правовых основ и носила патримониальный характер (каждый служащий рассматривался как личный слуга государя). Петровские преобразования потребовали хорошо организованный, профессиональный, структурированный государственный аппарат. Такой аппарат возможно было создать лишь на прочной правовой основе. Реформы Петра I одним из своих итогов имели более четкое разграничение отраслей государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой создание гражданской государственной службы и отделили ее от военной и придворной службы. Сама государственная служба стала объектом социальной отрасли государственного управления.
В июне 1719 г. Петром I был принят специальный Указ «О присяге на верность службе», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей». Затем было решено разработать закон о государственной службе. Для этого специальная комиссия изучала законодательство Пруссии, Дании и Швеции. На основе проанализированного законодательства в 1722 году была подготовлена Табель о рангах всех чинов – воинских, статских и придворных. «Табель» закрепила деление государственной службы на три вида: воинскую службу (наиболее престижна); статскую и придворную (носила закрытый, привилегированный характер).
Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов подбора и расстановки государственных служащих, устанавливающих важнейшие качества, присущие чиновникам. Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение.
Особенностью государственной службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера. Так, с 1725г. при Екатерине I дворянам стали предоставляться продолжительные отпуска. В 1736г. указом Анны Иоанновны срок службы дворян был ограничен – 25 лет, при этом возраст прохождения службы – с 20 до 45 лет. Петр III своим манифестом 1762г. о вольности дворянству отменил обязательную службу. Кроме того, дворяне освобождались от всех видов телесных наказаний. Жалованая грамота дворянству 1785г. дала право дворянам объединяться в губернские дворянские собрания. Глава такого собрания получал чин 5 или 4 класса.
В 1802г. были образованы министерства. Их образование закрепило переход от коллегиальных органов управления к единоначальным. Появление министерств было воспринято остро, однако Сперанский предложил противникам реформы посты министров, склонив их таким образом на свою сторону. В связи с образованием министерств актуализировалась проблема роста профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского Александр I подписал Указ «О правилах производства в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе» 1809г.
Временное правительство в августе – сентябре 1917г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», однако не успело его утвердить. Русская государственная служба, просуществовавшая почти два столетия, имевшая прочную правовую базу, была фактически уничтожена декретом Советской власти «об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917г.

Тема 3.

Правовой основой государственной службы является Федеральный закон РФ от 11 августа 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона Российской Федерации от 11 августа 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
Государственная служба как правовой институт регулирует организацию и деятельность всех работающих (сотрудников), которые на профессиональной основе выполняют государственные задачи и функции и которые введены (назначены, избраны) в структуру государственного органа (государственной администрации) на уровне Федерации, ее субъектов.
Государственная служба отражает управленческие связи и отношения, которые необходимо урегулировать в различных правовых формах при помощи норм государственно-служебного характера; к таковым относятся:
отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;
отношения, возникающие между исполнительными органами системы местного самоуправления, а также между ними и вышеназванными субъектами;
отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внутриорганизационные отношения).
В нормах государственной службы проявляются также особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, которые, в свою очередь, обусловлены спецификой государственно-управленческой деятельности и предметом административного права. Механизм административно-правового регулирования включает в себя следующие специфические средства:
1) предписания; в этом случае одной стороне регулируемых отношений предоставляется определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне, которая обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Государственные служащие наделяются такими юридически-властными полномочиями и реализуют их в отношении многих субъектов права: граждан, учреждений, предприятий и организаций;
2) односторонность волеизъявления одного из участников отношений, так как волеизъявление является юридически властным, и поэтому ему принадлежит решающее значение. Юридически-властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов государственной власти, а следовательно, к соответствующим государственным служащим (должностным лицам);
3) подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от государственных служащих, которые они принимают в соответствии с установленной компетенцией;
4) использование в определенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений. При этом между участниками регулируемых управленческих отношений возникают отношения равенства. Использование дозволений предписывается административно-правовыми нормами. Вместе с тем дозволительные средства могут устанавливаться нормами других отраслей права: экологического, таможенного, земельного и т. д.
Тема 4.

Государственная служба как одно из важнейших социально-правовых явлений может быть исследована с различных точек зрения: политической, социальной, правовой, организационной, психологической, этической, социологической. С юридической точки зрения, государственная служба представляет собой комплексный правовой институт со специфическим содержанием и структурой.
С правовой точки зрения о государственной службе говорят как об особом правовом институте. В теории права термин "институт" означает совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, которые образуют самостоятельную обособленную группу, проникнуты внутренним единством и охватывают все существенные моменты регулирования соответствующего участка. С точки зрения современной административно-правовой теории, под институтом административного права понимается наиболее полная нормативная характеристика материальных и процессуальных механизмов отношений относительно определенного предмета (сферы) правового регулирования методами и средствами административного права.
Институт государственной службы является юридически исходным правовым средством в системе построения государственности, ибо он включает в себя правовой материал, который используется в каждодневной практике государственных органов, т. е. он создает государственную администрацию, обеспечивая тем самым функционирование самого государства. С другой стороны, этот правовой институт активно используется для формирования правовых режимов других правовых отраслей.
Статья 4 Федерального закона Российской Федерации от 11 августа 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» провозглашает: «Принципами гражданской службы являются:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;
5) стабильность гражданской службы;
6) доступность информации о гражданской службе;
7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность».
В соответствии ч. 2 ст. 3 Федерального закона Российской Федерации от 11 августа 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Тема 5.

Согласно ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 11 августа 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Внутренняя структура любого государственного органа рас-сматривается как определенная система различных по своему предназначению и уровню должностей. Штатным расписанием государственного органа определяются наименование, место и роль должности: кому она подчинена, кто ей подчинен.
В долж-ностных инструкциях, положениях о государственных органах и их структурных подразделениях, в различных уставах и положени-ях о прохождении службы юридически закрепляется, какие имен-но задачи, функции, обязанности, права, формы и методы работы, поощрения и ответственность государственного служащего связы-ваются с определенной государственной должностью, а также какие основные профессиональные требования предъявляются к нему этой должностью. Конкретные лица, реализующие эти должностные обязанности и права, могут меняться, но их роли - нет. Новый служащий должен выполнять ту же работу, что и его предшественник, если полномочия по должности не изменяются.
Четкое регламентирование статуса государственной должнос-ти, характеризующей служебное место и социально-трудовую роль каждого служащего, необходимо в первую очередь для определе-ния объема его дееспособности как субъекта права. В то же время оно важно для правильного установления общей численности управленческого аппарата и его структурных подразделений, соот-ношения работников разных категорий, групп и специализаций и при необходимости сокращения и упрощения государственного аппарата.
Согласно ст. 9 Федерального закона от 11 августа 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:
1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Тема 6.

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона Российской Федерации от 11 августа 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
Государственный служащий в широком понимании — это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции имеют, например, социально-культурный характер; их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и прочих учреждений).
Если строго следовать положениям Федерального закона Российской Федерации от 11 августа 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», то государственный служащий — это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего.
В узком понимании государственный служащий — это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т. е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти).
Каждый государственный служащий должен быть занят выполнением определенных задач, обусловленных занимаемой должностью. В этом смысле государственная должность — это его "рабочее" (служебное) место. Каждая государственная должность включена в штат, который является также одним из основных элементов государственной службы. Штатное расписание состоит из образованных в каждом государственном органе (организации) должностей. Должности образуются в государственных организациях в распорядительном порядке субъектами государственной власти.
Служащий может занимать конкретную должность столько времени, сколько ему необходимо (например, в течение всей профессиональной жизни). Он может делать карьеру внутри этой организации, поднимаясь вверх с ростом профессионального стажа, получая различные квалификационные разряды (классные чины, звания и ранги). Квалификационные разряды — это звания, которые дают его владельцу право занимать ряд соответствующих должностей. Квалификационный разряд неотъемлем от государственного служащего, он связывает его с государством в течение всей профессиональной жизни и служит гарантией стабильности отношений в обществе и государстве.

Тема 7.

Согласно ч.1 ст. 21 Федерального закона Российской Федерации от 11 августа 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим Федеральным законом.
Порядок и условия замещения государственных должностей госу-дарственной службы в наиболее существенных вопросах регла-ментируются Федеральным законом Российской Федерации от 11 августа 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Согласно ч. 1 ст. 22 указанного закона, поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.
Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа.
После назначения на должность гражданской службы гражданскому служащему вручается служебное удостоверение установленной формы.
Государственная служба прекращается в результате увольнения государственного служащего на основании и в порядке, установленных правовыми актами. Оно возмож-но по инициативе самого государственного служащего и компетентного государственного органа или должностного лица.
Основания увольнения по инициативе государственного органа или должностного лица предусмотрены законодательством о труде. До-полнительно ряд специфических оснований, обусловленных особенно-стями поступления на государственную службу и ее прохождения, ус-тановлен Федеральным законом Российской Федерации от 11 августа 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Подавляющее большинство конкретизированных здесь оснований не связано с отно-шением государственного служащего к выполнению им должностных обязанностей. К ним относятся увольнение в связи с достижением пенсионного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы; прекращением гражданства Российской Федерации; несоблюдением ограничений, установленных для государственных служащих; наличием заболевания, препятствую-щего исполнению им должностных обязанностей.
Государственно-служебные отношения прекращаются изданием полномочным органом или должностным лицом административного ак-та об освобождении государственного служащего от должности или его отставке.

Тема 8.

В Российской Федерации правовая основа социальной защиты государственных служащих установлена федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Статья 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гарантирует государственному служащему: условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов федерации; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию; переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы; защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом.
Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов федерации, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов. Государственному служащему в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов федерации возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную службу, переводом на государственную должность государственной службы в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья. Федеральными законами и законами субъектов федерации могут быть предусмотрены и иные гарантии для государственного служащего.
Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 №2267, прямо устанавливает принцип социальной защищенности государственных служащих, согласно которому им создаются необходимые условия для эффективной деятельности и обеспечиваются следующие гарантии: ежегодный оплачиваемый отпуск с оплатой стоимости проезда к месту отдыха и обратно; медицинское обслуживание их и членов семей, в том числе после выхода его на пенсию, за счет средств республиканского бюджета; переобучение (переквалификация) при увольнении в связи с сокращением штатов, ликвидацией или реорганизацией федерального государственного органа или другими не зависящими от государственных служащих причинами; защита их и членов семей от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий в связи с исполнением должностных полномочий; повышение престижа управленческого труда, высокая заработная плата, обеспечение транспортом, средствами связи, перспектива повышения по службе.

Тема 9.

Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы осуществляется в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования в соответствии с федеральным законом.
Заключение договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном соответственно указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. В рамках указанного договора, а также по согласованию образовательного учреждения профессионального образования с государственным органом в этом государственном органе осуществляются практика и стажировка обучающихся.
Координация подготовки кадров для гражданской службы осуществляется соответствующим органом по управлению государственной службой.
Согласно ст. 62 Федеральный закон РФ от 11 августа 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», дополнительное профессиональное образование гражданского служащего включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку.
Стажировка является как самостоятельным видом дополнительного профессионального образования гражданского служащего, так и частью его профессиональной переподготовки или повышения квалификации.
Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего осуществляются в течение всего периода прохождения им гражданской службы.
Основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются:
1) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе;
2) включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе;
3) результаты аттестации гражданского служащего.
Повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.
Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданского служащего осуществляются в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования.
Стажировка гражданского служащего осуществляется непосредственно в государственных органах и иных организациях.
Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего осуществляются с отрывом, с частичным отрывом или без отрыва от гражданской службы.
Прохождение гражданским служащим профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки подтверждается соответствующим документом государственного образца и является преимущественным основанием для включения гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе или продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы.
Гражданскому служащему, проходящему профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку, представителем нанимателя, образовательным учреждением профессионального образования, государственным органом или иной организацией обеспечиваются условия для освоения образовательной программы дополнительного профессионального образования.

Тема 10.

Под государственной кадровой политикой в системе
органов государственной власти понимается общий курс и последовательная деятельность государства по формирова-нию требований к государственным служащим, по их подбору, подготов-ке и рациональному использованию с учетом состояния и перспектив раз-вития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качест-венных потребностях в кадрах государственных служащих.
Государство как единственный работодатель государственных слу-жащих предъявляет необходимые требования к их квалификации и спо-собностям, поведению на службе и вне ее, включая вопросы служебной этики, отношения к политике, к качеству исполнения ими обязанностей в соответствии с государственными должностями.
Главной целью государственной кадровой политики является фор-мирование такого кадрового потенциала, который в профессиональном, квалификационном и деловом отношении позволял бы обеспечивать эф-фективное функционирование и развитие государственного аппарата.
Юридические принципы, на которых базируется государственная кадровая политика, берут свое начало в Конституции РФ. Имен-но ею гарантируется равный доступ граждан к государственной службе, предусматриваются обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, принци-пы демократизма государственной службы и др.
Предмет государственной кадровой политики в системе
органов государственной власти состав-ляют разнообразные меры, направленные на развитие кадрового потен-циала государственных служащих. Эти меры включают:
- формирование требований и необходимых качеств государствен-ных служащих для выполнения служебных обязанностей;
- создание необходимых условий для государственно-служебной деятельности;
- контроль за деятельностью государственных служащих и обеспе-чение на этой основе установленных результатов служебной деятельности.
Отличительной особенностью кад-ровой политики на государственной службе является ее многосубъектность. Каждому субъекту соответствует свой объем полномочий, ограни-ченный статусом, назначением, “границами” объекта регулирования. В своих действиях субъекты относительно самостоятельны и независимы. Отсутствие жесткой “вертикали” подчинения в структуре субъектов кад-ровой политики не означает отказа от единства общих методологических подходов решения кадровых вопросов.
Основными стимулами стабильности кадров государственных слу-жащих в государственных органах являются:
- возможности самореализации личности на государственной службе;
- гарантии объективности служебного продвижения;
- достаточное денежное содержание и социально-бытовое обеспе-чение.
Таким образом, исходя из сущности государственной кадровой политики в системе органов государственной власти, ее главные приоритеты состоят в обеспечении:
- государственных органов кадрами государственных служащих;
- высокого профессионализма, культуры и нравственности госу-дарственных служащих;
- эффективного использования кадрового потенциала;
- оптимального сочетания преемственности кадров с их сменяемостью;
- служебного продвижения государственных служащих. Конечной целью государственной кадровой политики в системе органов государственной власти яв-ляется формирование профессионального, стабильного и сбалансирован-ного по необходимым параметрам корпуса государственных служащих, способного эффективно, гибко, последовательно и экономично обеспечи-вать осуществление задач и функций государства.
Тема 11.

История американской государственной службы заметно отличается от истории этого института в странах Старого Света. Она — детище американской политической системы и американского общества в целом со всей его спецификой. А как известно, американская цивилизация сложилась в результате достаточно необычного сочетания историко-культурных, географических, политических, идеологических факторов. Стремление освободиться от пресса и контроля со стороны любой власти, будь она светская или духовная, лежало в основе "идеальной", внеэкономической части мотиваций действий как первых, так и последующих поколений колонистов. Принцип самоуправления "свободных людей на свободной земле" лег в основу того уклада, который называют "великим американским экспериментом". Когда же полтора века спустя после начала "эксперимента" Британская корона попыталась настоять на своих прерогативах неограниченного верховенства власти метрополии, это привело к известным последствиям - провозглашению колониями независимости и отстаиванию ее с оружием в руках. При этом значение тех событий для американского политического менталитета вышло далеко за рамки простого обретения политической самостоятельности. Это было фундаментальным переосмыслением самой природы политической власти, формированием устойчивого стереотипа недоверия ко всякому правительству, особенно центральному, и соответственно к его агентам — аппарату исполнительной власти. Такова исходная точка эволюции американской государственной службы.
Бюрократия в Америке, в отличие от других стран, возникла позже демократии. Она постепенно и с большими трудностями приживалась в обществе с глубоко укоренившейся демократической культурой и практикой. Первоначально американцы вообще хотели обойтись без постоянных государственных служащих, передав все властные полномочия собраниям граждан и выборным лицам, в первую очередь легислатурам. Однако довольно быстро они убедились, что выборные лица так же способны на злоупотребления, как и постоянные служащие, а отказ от профессиональных администраторов приводит дела в состояние хаоса. В результате в Конституции появилось упоминание о назначаемых должностных лицах. Правда, ничего более о правительстве и госаппарате там не сказано.
Разумеется, со становлением и развитием американского государства число государственных служащих постоянно росло. Однако вплоть до Гражданской войны происходило это главным образом не за счет расширения государственных функций, а благодаря развитию... почтовой службы. Так, хотя формально количество гражданских служащих с 1816 по 1861 г. возросло почти в 8 раз — с менее чем 5 до почти 37 тыс., — но 86% роста пришлось на Федеральную почтовую службу, т.е. не было связано с расширением управленческого аппарата. Штат других ведомств по-прежнему был ничтожен и исчислялся десятками человек. Исключение составляло лишь Казначейство, осуществлявшее помимо сбора налогов и других собственно финансовых функций еще и государственные закупки, а также учет быстро расширявшихся земель. При этом назначения в аппарат производились в соответствии с концепцией "естественной аристократии", т.е. в основном из числа узкого круга образованных и, предположительно, проникнутых духом "общественного служения" людей, и носили практически пожизненный, а зачастую и наследственный характер.

Тема 12.

Особый "английский путь" развития состоял и в том, что Соединенное Королевство гораздо дольше других стран обходилось без профессиональной государственной службы в современном смысле слова. Министерства, правда, существовали еще с XVII века, но их роль была несравнимо меньшей, чем, например, во Франции, единой системы централизованной администрации не существовало вовсе, а штат министерств укомплектовывался на основе системы патронажа, т.е. личного покровительства. Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и продавались, дарились, даже передавались по наследству. Это, однако, не порождало слишком уж больших злоупотреблений по нескольким причинам: ограниченные полномочия служащих, принадлежность большинства из них к аристократическим семьям, т.е. их достаточно высокий имущественный и образовательный статус, "премиальный", т.е. нерегулярный, характер материального вознаграждения. Служба, таким образом, была как бы "почетной обязанностью благородных людей", знаком доверия к ним со стороны Короны и общества и осуществлялась "талантливыми любителями".
Сказанное вдвойне справедливо применительно к уровню местного управления, на котором, собственно, и решались все практические вопросы. Ведь Великобритания, несмотря на унитарную форму правления, — административно весьма децентрализованное государство. Местными делами управляли, как правило, представители сословий землевладельцев и духовенства. Какой-либо платы за это они не получали и считались не "слугами Короны", а представителями местных сообществ, выполняющими как бы "общественную работу" и не подчиненными к тому же центральным властям.
В подобных обстоятельствах многое зависит от гражданских качеств правящего класса, от развитости в его среде чувства социальной ответственности. Этими же качествами английская аристократия обладала, как отмечалось многими авторами |3|, в гораздо большей степени, нежели правящий класс других стран, в частности Франции, Австрии, Пруссии, России...
Другая причина, по которой подобная "странная" с точки зрения привычных нам стандартов система существовала (и работала) в течение столетий достаточно удовлетворительно, связана со спецификой англо-саксонской государственно-правовой доктрины. Английская система управления воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра "идеальной рациональной бюрократии" французского образца. Такой "антикомандный" характер системы — следствие господства Обычного права (Common Law).
В Англии фактически более не существует единой госслужбы с унифицированными нормами ее прохождения, отставки, оплаты труда и т.п. Ее заменило многообразие структур, условий трудовых отношений и гарантий, шкал оплаты, пенсионного обеспечения, возможностей перехода в частный сектор и т.д. Разумеется, нельзя сказать, что госслужба превратилась в подобие рынка.

Тема 13.

Французское государство представляет эталон развитой и глубоко укорененной в национальной почве бюрократической системы, корни которой уходят во времена абсолютизма, а в определенном смысле и гораздо дальше. Ведь во французской концепции государства прежде всего как единой централизованной административной системы, обеспечивающей эффективное управление страной из столицы, использована в качестве образца Римская империя, принципы организации которой были восприняты и развиты средневековыми французскими легистами. На практике традиция сильного центрального правительства восходит к XVII веку — временам Ришелье, а затем — правлению Людовика XIV. Революция, как отмечал А. де Токвилль, дала новый толчок развитию нейтралистских начал. Наполеон же довел эту тенденцию до предела. Местное управление было подчинено министрам. Еще в период его Консульства страну разделили на департаменты, которые возглавляли назначенные из центра префекты, а во главе коммунальных округов поставили супрефектов. "Это подчинение усугубляется в эпоху империи. В то же время возрастает престиж административных чиновников как представителей более сильной, чем прежде, и лучше вооруженной центральной власти. В провинциях и коммунах исчезает всякая независимость. Защищенные против всякого протеста... агенты правительства становятся всемогущими". Лишь к концу прошлого века абсолютному доминированию центра были поставлены некоторые пределы. Но общий вектор на централизацию, не говоря о традиции, сохранился, во всяком случае, вплоть до самых недавних времен.
Суть французской государственной службы — закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Разумеется, время вносило в нее некоторые коррективы, но основополагающих принципов они не касались. Даже "Закон об общем статусе чиновников", принятый в 1946 г. — в период максимального влияния в стране левых сил, — в сущности не так много изменил. А Конституция 1958 г. отразила классические для Франции взгляды Ш. де Голля, считавшего полностью подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ Пятой Республики. Уже в 1959 г. Президент, используя полученное по Конституции право, издал новый ордонанс о статусе чиновничества. Он внес в Закон 1946 г. не очень много поправок, но все они имели одну направленность — усиление иерархичности и подчиненности чиновничества политической власти.
Однако было бы неверным думать, что эта идеология оставляет за чиновниками лишь роль "винтиков" или "приводных ремней" власти. Ее более тонкую суть выразил в своей книге "На службе нации" деголлевский премьер-министр М. Дебре. Подчеркивая, с одной стороны, что публичные службы должны подчиняться приказам правительства, которое несет все заботы о государстве, он в то же время писал, что администрация должна брать на себя инициативу в исследованиях, предложениях и исполнении решений власти. В настоящее время в практике превалирует не "теория пассивного подчинения", предполагающая исполнение любого законного приказа "без колебаний и недовольства", а "теория разумного управления", признающая за чиновником право на представление начальнику своих замечаний до исполнения приказа и в случае его согласия определенные возможности маневра в его исполнении. Таким образом, субординация должна сочетаться с автономией чиновника. При этом субординация преобладает в отношениях внутри административного корпуса, а автономия — во внешних отношениях исполнительной власти с другими ее ветвями и гражданами.

Тема 14.

Становление современной государственной службы Германии отсчитывается от вступления в силу Основного закона Федеративной Республики Германии 23 мая 1949 г. Конституция ФРГ положила конец поддерживаемой оккупационными властями тенденции расщепления единого института государственной службы на разрозненные службы земель и восстановила традиционные принципы немецкой профессиональной службы, имеющей длительную историю развития, начало которой, как уже говорилось, приходится на первую половину XVIII века.
Важные положения, касающиеся института государственной службы в Германии, содержатся практически во всех разделах Конституции. Они-то и составляют основы, на которых строится все законодательство о государственной службе ФРГ.
Статьи Конституции ФРГ (1—19), предусматривающие основные права, несомненно, признаются непосредственно действующими в системе государственно-служебных правоотношений. Согласно ч. 3 ст. 1 Конституции, "...основные права обязательны для законодательной, исполнительной власти и правосудия как непосредственно действующее право". Однако их осуществление может быть и ограничено, если это потребуется для того, чтобы сохранить функции профессиональной государственной службы. Основанием ограничения конституционных прав является закрепленный в ч. 4 и 5 ст. 33 Конституции принцип профессиональной государственной службы. Если Конституция гарантирует институт государственной службы, то это означает, что государственно-служебные отношения с их особой структурой обязанностей являются такой же составной частью конституционного порядка, как и сами основные (конституционные) права.
Важное значение для организации и функционирования государственной службы Германии имеет ст. 33 Основного закона. Часть 2 этой статьи устанавливает равный доступ граждан во все государственные органы. Она предусматривает, что "каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией". Таким образом, претендент, пусть даже он и не имеет субъективного права на назначение на должность в системе государственной службы, может рассчитывать на компетентную, а главное — объективную оценку его способностей для занятия соответствующей вакантной должности.
В областях, где в управленческих структурах недостаточно представлены женщины, допускается на основании ч. 2 и 3 ст. 33 Конституции при равной профессиональной подготовке отдавать предпочтение им при замещении должностей.
В ч. 3 ст. 33 установлен принцип равенства на государственной службе. Никто не может быть ущемлен в своих правах из-за религиозного вероисповедания или мировоззрения. Это же касается и принадлежности к политическим партиям.
Пользование гражданскими и политическими правами, доступ к государственным должностям, как и права, приобретенные на государственной службе, независимы от исповедуемой религии. Никому не может быть причинен ущерб по причине его приверженности или неприверженности к какому-либо вероисповеданию или мировоззрению.
Часть 4 ст. 33 Основного закона гарантирует сохранение профессиональной государственной службы в Германии. Согласно ч. 4, "осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично-правовых отношений службы и верности". Часть 4 ст. 33 содержит также положения о преемственности функций, потому что решение государственно-правовых задач в обычных условиях должно оставаться функцией государственных служащих.

Тема 15.

Становление современной государственной службы Китайской Народной Республики непосредственно связано с принятием на 2-м заседании Постоянного бюро Государственного Совета КНР (Правительства КНР) 24 апреля 1993 г. Временного положения о государственных служащих. Положение введено в действие с 1 октября 1993 г. С начала 1994 г. Государственным советом сделаны некоторые шаги по его осуществлению. Положение состоит из 18 глав и 83 статей.
Государственные служащие в соответствии с Положением исполняют служебные обязанности и находятся под защитой закона. Среди важнейших обязанностей, которые должны исполнять государственные служащие, отметим следующие: соблюдать Конституцию, законы и законодательные акты; исполнять службу в соответствии с законами, законоустановлениями (имеются в виду подзаконные акты) и политикой государства; поддерживать тесные связи с массами, прислушиваться к мнению масс, воспринимать контроль со стороны масс, всемерно служить интересам народа; защищать безопасность, честь и интересы государства; хранить государственную и служебную тайну, быть справедливыми, честными и бескорыстными, самоотверженно служить обществу, а также другие обязанности, установленные Конституцией, законами и постановлениями.
В соответствии со ст. 7 Положения госслужащие: наделены полномочиями, положенными им для исполнения своих служебных обязанностей; не могут быть смещены с должности, понижены в должности, отправлены в отставку или подвергнуты административным взысканиям при отсутствии на то законных оснований и без прохождения установленной законом процедуры; получают вознаграждание по труду, пользуются страховым обеспечением и социальными выплатами, вправе высказывать критические замечания и вносить предложения, связанные с работой государственных административных органов и их руководящих работников. Кроме того, они обладают другими правами, установленными Конституцией и законами.
В Положении регулируется порядок увольнения с должности, ухода в отставку. Увольнение с должности производится по письменному заявлению госслужащего в органы, осуществляющие назначение и смещение; последние должны в трехмесячный срок рассмотреть заявление и принять решение; в период рассмотрения и принятия решения заявители не могут самовольно оставлять должности. Государственным административным органам предоставлено право в соответствии с реальным положением дел устанавливать минимальный срок работы госслужащих в три—пять лет; до истечения минимального срока службы сотрудники не могут увольняться со своих должностей.
Госслужащие могут уходить в отставку при наличии одного из следующих условий: при определении их в ходе ежегодных проверок в течение двух лет подряд как не соответствующих должности; при невозможности исполнять свои обязанности по занимаемой в настоящее время должности и при отказе от другой предлагаемой работы; при отказе от соответствующего поста, предлагаемого в ходе необходимого упорядочения работы в период реорганизации учреждений, их упразднения, слияния или сокращения штатного состава; при прогулах или при неявке на работу без уважительных причин в течение непрерывно более 15 дней или в общей сложности более 30 дней в течение одного года; при невыполнении своих обязанностей и несоблюдении дисциплины; при безрезультатности перевоспитательной работы с ними и при невозможности применять наказания в виде снятия с работы.
Государственные административные органы при принятии ошибочных решений в отношении госслужащих обязаны своевременно исправить эти решения: при нанесении ущерба доброй репутации госслужащих они должны взять на себя ответственность за восстановление их доброго имени, принести им извинения; при нанесении им экономического ущерба они должны нести ответственность за возмещение убытков.